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电力交易机构:从“内设部门”到“相对独立”

来源:深圳市发展和改革委员会发布时间:2016-05-06字号:【内容纠错】

——《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》亮点解读

国家发展改革委经济体制与管理研究所 王喆

  近日,各方期盼已久的新一轮电改配套文件终于落地。作为电力体制改革历史上具有里程碑意义的一件大事,9号文及其系列配套文件的发布不仅凸显了经济新常态下党中央、国务院对电力体制改革的高度重视,而且标志着新一轮电力体制改革的顶层设计已大致完成,即将进入全面试点、有序推进的新阶段。

  六份配套文件直指新时期电力体制改革的重点、难点和敏感领域,提出了不少创新性的改革举措。特别是《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》(以下简称《实施意见》)明确了组建“相对独立的电力交易机构”的任务,是系列配套文件中最突出的亮点之一。本文将从“为何要组建相对独立的交易机构”、“如何组建相对独立的交易机构”、“如何打造规范运行的交易平台”、“怎样加强对交易机构的监督管理”四个方面对该亮点进行解读。

  一、为何要组建相对独立的交易机构?

  交易制度安排是世界各国电力市场化改革的核心和要害,也是现代电力系统重要的公共环节。要实现发用电各方自主交易和电价由市场决定,重要的是要有一个专门的交易场所和平台,为此需要建立独立的电力交易机构。目前,我国的电力交易机构设在电网企业内部,在这种“一体化设置”情况下,电网企业有可能借助信息不对称优势和各种技术性手段谋求不当利益,直接影响到电力市场交易的公平和公正,这也是市场化改革以来电网企业被广为诟病之处。《实施意见》鲜明地提出了推进交易机构相对独立的要求,将原来由电网企业承担的交易业务与其他业务分开,形成规范运行、公平公正的交易平台。交易机构按照政府制定的规则,为市场主体提供公平透明的交易服务,及时披露和发布市场信息,并接受政府监管。电力交易机构由电网“内设部门”向“相对独立”的重大转变,为电网真正实现无歧视开放奠定了基础,有利于减少电网企业对市场交易的影响和干预,有利于为发电企业和用户直接交易搭建统一、便捷的平台,有利于形成“多买多卖”的市场格局,有利于信息公开、公平交易和市场监管。

  此外,从国际经验上看,电力交易与电网的资产所有、运营以及调度的功能分离是一种广泛采用的模式,交易机构独立于电网企业也是主要电力市场化改革国家的共识;从实施难度上看,利用现有的机构和平台组建相对独立的电力交易机构,并不改变目前的行业组织结构和安全责任体系,其改革难度和成本相对于输配分离、配售分离以及调度独立要小得多,有利于最大限度凝聚改革共识,形成改革合力。

  二、如何组建相对独立的交易机构?

  电力交易机构应如何组建并确保做到“相对独立”?《实施意见》从职能定位、组织形式、市场管理委员会、体系框架、人事财务权限、交易与调度业务衔接六大方面提出了具体操作方案。

  1、职能定位。文件首先对电力交易机构的性质和功能进行了界定,即“电力交易机构是相对独立于电网企业运行的专业、非营利性的交易机构,其主要功能是服务电力需求”。接下来,明确了电力交易机构的主要职责,即“交易机构主要负责市场交易平台的建设、运营和管理;负责市场交易组织,提供结算依据和相关服务,汇总电力用户与发电企业自主签订的双边合同;负责市场主体注册和相应管理,披露和发布市场信息等”。

  2、组织形式。电力交易机构的建设要因地制宜,既可以将现有的交易机构进行“整建制划拨”,也可以引入多元化市场主体。文件指出:“交易机构的组建可以采取电网企业相对控股的公司制、子公司制和会员制等组织形式。其中,电网企业相对控股的公司制交易机构,可以吸纳第三方机构、发售电企业及电力用户参股”。具有电子化集中交易、电力市场设计等方面经验和能力的第三方机构的参与,有利于充分发挥其专业优势,有利于改善交易机构的治理结构,有利于进一步提高交易机构的独立性、公正性、客观性和权威性。

  3、市场管理委员会。由电网企业、发售电企业、电力用户等按类别选派代表组建市场管理委员会,旨在维护市场“三公”,保障市场主体的合法权益。文件明确了市场管理委员会的职责:“负责研究讨论交易机构章程、交易和运营规则,协调电力市场相关事项等”。市场管理委员会的建立,有利于充分发挥非政府组织在电力交易中的作用,有利于与政府监管一起构建“纵横联动”的协同监管机制,有利于促进交易规则的完善和市场公平。

  4、体系框架。电力交易机构的体系框架设定要以促进电力资源在全国范围内的优化配置为目标,既要避免数量太少不能满足交易需要,又要避免数量太多增加不必要的交易成本。文件指出:“有序组建相对独立的国家和区域、省(区、市)交易机构,形成分工明确、相互支撑、互为补充的全国电力交易机构体系”。并明确了交易机构间的关系:“各交易机构之间仅有业务合作关系,互不隶属、相互开放”,这和目前电网企业一体化设置的三级电力交易中心体系有了本质区别。

  5、人事财务权限。文件指出:“试点交易机构应具有履行交易职责相适应的人、财、物,日常管理运营不受市场主体干预,接受政府监管”,同时对人员和收入来源也予以了明确。交易机构的人事权和财务权保持独立,可以使其不受上级单位及其他市场参与者的干扰,有助于吸引更多投资者进入电力市场。

  6、交易与调度业务衔接。近年来电网企业内部已经将两个部门进行了功能区分,配合效果总体良好。由于交易机构的独立,必须对两者的职责及业务关系予以进一步厘清。文件指出:“交易机构主要负责市场交易组织,调度机构主要负责实时平衡和系统安全。短期和即时交易由交易机构和调度机构共同实现”。具体说,年度、月度的交易及电力电量平衡由交易机构来完成,调度机构在执行交易结果的基础上,负责日内的实时电量交易、涉及电网运行安全的辅助服务交易及电力平衡。除非在紧急情况或系统发生故障时,调度不得随意调整交易结果。

  三、如何打造规范运行的交易平台?

  《实施意见》从拟定交易规则、交易平台建设与运维、市场成员注册管理、交易组织、交易计划编制与跟踪、交易结算、信息发布和风险防控八个方面,对交易平台的规范运行提出了具体操作方案,以更好地支撑多元化市场主体的接入,为各类交易主体提供更加优质、便捷、安全的交易服务。

  1、拟定交易规则。交易规则公平是实现交易结果公平的制度前提。为此,文件明确指出,市场交易品种的设计、交易规则的编制需以市场建设目标和市场发展情况为基础,即交易规则需随市场环境变化而灵活调整。

  2、交易平台建设与运维。交易平台是信息与信息系统的物理载体,有必要根据市场实际需要不断健全功能,理应充分应用云计算、大数据等前沿技术,提升平台的信息交互、共享水平,从而提高各项交易进行的效率,降低交易成本。

  3、市场成员注册管理。文件明确提出,由省级政府按年度公布当地符合标准的发电企业和售电企业主体,对用户目录实时动态监管,这样就对市场成员的准入标准有了严格的考核要求。同时,市场成员与交易机构须签订入市协议和交易平台使用协议,由交易机构按照规定进行统一管理。

  4、交易组织。组织交易是交易平台的主要职责,交易组织的规范性是交易平台规范运行的必要条件。文件明确了交易组织的具体职责:“发布交易信息,提供平台供市场成员开展双边交易、集中交易。按照交易规则完成交易准备,发布电力交易公告,通过交易平台组织市场交易,发布交易结果”。

  5、交易计划编制与跟踪。交易计划的编制与跟踪,应严格遵守市场交易规则,以保障交易的规范性、公平性。因此,文件指出:“根据各类交易合同编制日交易等交易计划,告知市场成员,并提交调度机构执行,跟踪交易计划执行情况,确保交易合同和优先发用电权合同得到有效的执行”。

  6、交易结算。文件指出:“根据市场交易发展情况及市场主体意愿,逐步细化完善交易计算相关办法,规范交易结算职能”。交易机构不参与结算,只提供结算依据和相关服务,从而避免提供结算依据与交易结算联合产生寻租空间。

  7、信息发布。交易信息的公开透明,能够为市场主体提供可靠的决策参考,同时促进交易规则的完善和市场公平。因此,文件指出:“按照信息披露规则,及时汇总、整理、分析和发布电力交易相关数据及信息”。

  8、风险防控。电力是特殊商品,电力系统的安全可靠性至关重要。在交易平台的运行过程中,必须要实施风险防控,防患于未然,从而降低改革风险。因此,文件指出:“采取有效风险防控措施,加强对市场运营的监控分析,当市场出现重大异常时,按规则采取相应的市场干预措施,并及时报告”。

  四、怎样加强对交易机构的监督管理?

  构建多元化监督体系,能够为政府降低行政成本,也有利于形成立体多维的监管格局,进一步提升监管效能。我们不仅要充分发挥政府在监管中的主导作用,也要重视外部独立机构以及市场参与者等多元力量参与,积极发挥非政府组织在电力交易中的辅助作用。为此,《实施意见》从市场监管、外部审计、业务稽核三方面,给出了加强监管组织体系和制度建设的具体操作方案。

  1、市场监管。有效的市场监管,是建立规范运行的电力交易机构体系的重要保障。因此,文件提出:“能源监管机构,政府有关部门依法依规对交易机构实施监管。为维护市场秩序,交易机构按授权对市场主体和相关从业人员违反交易规定、扰乱交易秩序等违规行为进行查处和报告”。

  2、外部审计。外部审计中,审计人员与管理当局不存在行政上的依附关系,不需看交易机构的眼色行事,而只需对国家、社会和法律负责,从而保证了审计的独立性和公正性。因此,文件提出:“试点交易机构应依法依规建立完善的财务管理制度,按年度经具有证券、期货相关业务资格的会计师事务所进行外部财务审计,财务审计报告应向社会发布”。

  3、业务稽核。第三方机构对电力交易开展情况进行业务稽核,对于强化交易机构的内控机制、促进交易平台的规范运行和防范风险具有十分重要的现实意义。因此,文件提出:“可根据实际需要,聘请第三方机构对交易开展情况进行业务稽核,并提出完善规则等相关建议”。

  综上分析,《实施意见》的最大亮点是:在综合考虑我国具体国情和体制传统的基础上,明确了组建“相对独立、规范运行的电力交易机构”的目标任务并细化了具体的改革举措。应该说,这是一份从电改实际需求和现实可行性出发,具有较高共识度和较好操作性的理性务实的改革方案。


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